La vivienda como cuestión social encuentra un espacio promisorio en la agenda del actual gobierno. INÉS GIUDICE SEGREDO traza un panorama histórico y analiza el reciente Plan Quinquenal de Vivienda y Habitab
Hablar del asunto de LA VIVIENDA como tema de agenda política o como “cuestión social” data del Uruguay de principios del Siglo XX y hacia mediados de ese siglo pasado adquiere su expresión jurídica. Y yendo más atrás, el asunto ya estaba instalado en la etapa de las colonias española y lusitana. Esto significa que la necesidad de “habitar” para personas y familias en forma segura y digna es tan viejo como la patria. La escasez de soluciones habitacionales adecuadas, tanto en el área urbana como en el área rural para los sectores populares, ha sido una constante en nuestra historia
En materia jurídica, hay un avance en la reforma de la Constitución de 1967, que establece en su artículo 45 “Todo habitante de la República tiene derecho a gozar de vivienda decorosa. La ley propenderá a asegurar la vivienda higiénica y económica, facilitando la adquisición y estimulando la inversión de capitales privados para ese fin”. Por lo tanto, en diciembre de 1968 es aprobada la ley Nacional de Vivienda Nº 13728 y para mayo de 1967 había sido creado MEVIR (Movimiento de Erradicación de la Vivienda Insalubre Rural), lo que configura las bases de la política pública que rige hasta nuestros días. Aquel optimismo desarrollista no previó el crecimiento de ciudad informal, con asentamientos y áreas precarias, ni tampoco la disminución del alquiler como opción asequible para los hogares de trabajadores o de ocupación precaria.
Esta breve introducción oficia de antesala para presentar algunos elementos sobre el asunto de “la vivienda y el hábitat” en el Uruguay de hoy y las propuestas del nuevo gobierno del Frente Amplio para atender esas realidades.
Una mirada rápida registra las numerosas personas en “situación de calle”, en contraste con la silenciosa presencia de numerosas viviendas semidestruidas y vacías. Leemos este grafitti escrito en un muro de la ciudad: “Gente sin casa y casas sin gente”. Una observación más detallada nos sorprende con el crecimiento de los asentamientos precarios en la periferia de casi todas nuestras ciudades y su contracara: el crecimiento de los “barrios privados” en la zona costera, ambos se expanden mediante la transformación formal o informal del suelo rural a urbano. La mirada se detiene en edificios en construcción o recién construidos cuya particularidad son los monoambientes y las amenities. La industria de la construcción —beneficiada por exoneraciones— avanza sobre las áreas residenciales de las ciudades como alternativa de inversión en “ladrillos”.
Para mirar con mayor atención hay que analizar planes y programas públicos su cobertura, las acciones privadas y sus financiamientos, las complejidades institucionales, el rol de los funcionariados en estas instituciones, la escasez presupuestal histórica, la movilización social por “el techo” y los intereses corporativos.
Todo aparece muy contradictorio e inadmisible desde la lógica del derecho a la vivienda establecida por la Constitución y la Ley. Lo cierto es que el impulso innovador de 1968 a partir de la ley de vivienda que provocó un “boom” de la construcción habitacional para sectores trabajadores y medios, se interrumpió con la dictadura militar (1973-1985). Tal como sucedió con el conjunto de Gobiernos Militares de Latinoamérica, la dictadura uruguaya —además de delitos de lesa humanidad— supuso un fuerte retroceso en políticas públicas sociales. Los ocho periodos de gobierno en democracia, aún con muy buenas intenciones y algunos avances, no han recuperado el impulso innovador de aquellos años.
Algunos conceptos bastante evidentes nos permiten entender porqué avanzamos tan lentamente en el ejercicio pleno de este derecho. En primer lugar, la vivienda presenta la condición de mercancía, se tramita en el mercado como propiedad legal o ficticia, propiedad al fin. Sus precios son altos y más altos son según dónde se encuentre ubicada, el valor del m2 depende del barrio, zona o ciudad donde esté implantada.
Esta voracidad de la renta hace casi imposible considerarla un bien de uso, un artefacto indispensable según las necesidades humanas consideradas con estándares de calidad de vida contemporáneos, con materiales adecuados a los climas y a la sustentabilidad ambiental de cada contexto. Al menos, el acceso a una primera vivienda para cada hogar debería de ser posible de concretar , ya sea para un uso jurídicamente seguro o como propiedad común de sus integrantes. Pero el suelo, el terreno para cualquier destino sea residencial o no, es escaso y finito, por lo que otra vez el “dios” mercado nos aprieta y muchas veces nos ahorca.
En segundo lugar, los hogares según su condición socioeconómica y su conformación, tienen un acceso desigual a las oportunidades de compra o alquiler de una vivienda. En la ecuación entre ingresos y gastos, los gastos en vivienda y servicios asociados tienen un peso importante. Tradicionalmente se ha considerado que los gastos de vivienda pueden afectar entre 1/4 y 1/5 de los ingresos totales de la familia, por lo cual es fácil inferir que los hogares de mayores ingresos tienen mayor acceso al pago de una cuota para la compra de una vivienda o un alquiler, que los de menores ingresos.
De acuerdo a la Encuesta Continua de Hogares (ECH) 2024, la propiedad y el alquiler son las formas predominantes de acceso entre los hogares de mayores ingresos, mientras que las formas menos seguras son las que predominan en los hogares más pobres. El 35,4% del primer quintil son propietarios, esta proporción asciende a más del 62% en el quintil de mayores ingresos. La encrucijada de los hogares más pobres y de ingresos medios no es sencilla, a excepción de quienes han recibido en herencia alguna propiedad inmueble o en su defecto recursos financieros equivalentes para compra o para ahorro previo de un crédito hipotecario.
Dinámica de los asentamientos
Para dimensionar esta problemática seleccionamos un informe del Instituto Cuestas Duarte que da cuenta del total de ocupados que ganan hasta $ 25.000. A lo largo del 2023, unos 548.000 ocupados percibieron remuneraciones por debajo de $ 25.000 líquidos al mes por 40 horas de trabajo semanal, representando el 33% de los ocupados, dentro de ese colectivo unos 166.000 no alcanzaron los $15.000. Al analizar franjas de ingreso más altas unos 375.000 ocupados percibieron remuneraciones liquidas entre 25.000 y 35.000 al mes, 325.000 ganaron entre 35.000 y 50.000 mensuales, mientras que 435.000 ocupados recibieron ingresos mensuales por encima de los 50.000 líquidos.
Si consideramos estas franjas de ingresos y los comparamos con el alquiler promedio que según datos del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) a marzo 2025 es de $ 20. 852 vemos la dificultad de acceso a la vivienda para franjas de ingreso más sumergidas.
Así es que, en los hogares más pobres, las alternativas dependen de políticas públicas o de las oportunidades de la informalidad (indeseables por la precariedad jurídica y propiamente habitacional). Dado que las políticas públicas focalizadas en estos sectores son insuficientes en cobertura para alcanzar el ritmo de reproducción intergeneracional de la pobreza, los nuevos hogares se hacinan en la casa de sus padres, ya que a muy temprana edad ocupan otro espacio en el mismo predio, sea este de propiedad pública o privada, o se instalan en forma irregular en otra zona precarizada o vacante. Esta es la dinámica de los asentamientos. Los conjuntos de vivienda pública construidos desde hace décadas o más recientemente, los predios o inmuebles abandonados por sus propietarios, conforman el mercado informal de la vivienda y los terrenos.
Según datos del censo 2023 del MVOT, y tomando en cuenta la omisión estimada por el INE, con una confianza del 95% hay entre 176.000 y 200.000 personas viviendo en asentamientos. Asimismo, la ciudad consolidada tiene bolsones de precariedad, esto significa que, aunque el predio se encuentre en una zona con todos los servicios, las familias que allí habitan no acceden a los mismos y están carentes de servicios higiénicos y de conexión a saneamiento, por habitar en edificios ruinosos, entre otras circunstancias.
En el área rural se han identificado al menos 75 agrupamientos de precariedad habitacional, lo que agrega complejidad a esta problemática. La relación entre los hogares y personas pobres (de pobreza monetaria o multidimensional ) y la existencia de asentamientos precarios no es lineal. No todos los pobres considerados según estas mediciones viven en asentamientos, ni los asentamientos están conformados exclusivamente por hogares y personas pobres. En términos porcentuales entre el 5 % o 6 % de la población de todo el país vive en asentamientos.
A su vez el INE, para el primer semestre del 2025, informó que el total de hogares bajo la línea de pobreza se ubicó en 13,9 % y el total de personas bajo la línea se ubicó en 17,7%. En cuanto a la medida de pobreza multidimensional (forma de medir la pobreza que considera las múltiples carencias que enfrentan las personas simultáneamente en áreas como salud, educación, vivienda, trabajo y acceso a servicios básicos), el INE indica que el 21,4 % de la población del interior entra en la categoría de pobreza multidimensional y esta proporción es de 15, 1% en Montevideo. De esto se desprende que hay más pobres fuera de los asentamientos que viviendo en ellos mismos.
Grandes esperanzas para este Plan Quinquenal
Estas condiciones estructurales de oferta de vivienda en el mercado formal para sectores de ingresos altos y demanda de soluciones habitacionales en los sectores de ingresos bajos e inestabilidad laboral, muestran claramente que oferta y demanda no matchean. Y crece la percepción que la política pública es cuasi testimonial con una excepción: la continuidad de los programas de cooperativas de vivienda de ayuda mutua o ahorro previo que han atravesado todas las etapas. Es importante destacar que la inversión en cooperativas por parte de los tres gobiernos del Frente Amplio (2005-2019) ha sido la mayor en proporción a los demás programas desarrollados por MVOT. Esto también ocurrió, seguramente más por inercia que por convicción, en el último periodo de gobierno por parte de la Coalición Republicana ( 2020-2024).[1]
Y como coincidimos con la organización de personas sin techo o sin hogar Ni Todo Está Perdido” (NITEP) , pensamos que las señales del gobierno del Frente Amplio y particularmente del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial son esperanzadoras. ¿Porqué? Los motivos se expondrán a continuación:
Se convocó en la elaboración del Plan Quinquenal de Vivienda y Hábitat ( PQVH) a dos comisiones asesoras integradas por organizaciones sociales y representantes de la academia para aportar propuestas: Comisión Asesora de Vivienda (COAVI) y Comisión Asesora de Ordenamiento Territorial (COAOT) y a la ciudadanía en general a través de un formulario web. Lo que retoma la impronta de la participación como una dimensión central de la elaboración y gestión de las políticas públicas. En este caso hay un compromiso del MVOT por realizar el seguimiento del Plan junto con las organizaciones y ciudadanía en reuniones al menos una vez al año. Esta propuesta es novedosa pues si bien en los 15 años de gobierno frenteamplista se convocó a la COAVI para la elaboración del PQHV, no se realizaron instancias de seguimiento del plan en su globalidad.
El PQVH 2025-2029 es un documento amigable y a la vez muy exhaustivo sobre las múltiples aristas del tema: marco conceptual, diagnóstico de la situación actual, balance de la gestión 2020-2024, lineamientos estratégicos, objetivos y metas; deja en claro la orientación, el rumbo y los números de soluciones habitacionales que se compromete. Esto abarca mucho más que la construcción de nuevas viviendas, dado que la calidad de la política de vivienda y hábitat se mide por sus impactos en la mejora en las condiciones habitacionales y el acceso a servicios urbanos y sociales (calles, desagües de pluviales, alumbrados, electricidad , agua potable, servicios higiénicos, conexiones a saneamiento, transporte público, centros educativos, posibilidades de empleo , acceso a la cultura y deporte, construcción de comunidad, entre otros).
El PQVH 2025-2029 pone foco en los grupos “especialmente vulnerados”. Estos son:
a) “Los niños y las niñas junto a las mujeres embarazadas”, porque el 32 % de los menores de 6 años se encuentran bajo la línea de pobreza. Y centrar la inversión en los primeros años de vida es clave porque es en esas edades que se desarrollan determinadas habilidades físicas y emocionales que afectan el desarrollo de niños y niñas para toda la vida.
b) Los niños, niñas, adolescentes y jóvenes que egresan del Instituto Nacional de Niños/as y Adolescentes del Uruguay (INAU), que en casi todos los casos egresan con 18 años sin tener un empleo y un lugar donde vivir. A estos se agregan los jóvenes que egresan del Instituto de Inclusión Social Adolescente (INISA), quienes luego del periodo de reclusión requieren ser tenidos en cuenta para una solución habitacional y laboral.
c) Los hombres y las mujeres que egresan del sistema penitenciario, pues las condiciones de las cárceles siguen empeorando y el número de reclusos llegó a más de 16.000 presos. Según informa Amnistía Internacional, Uruguay tiene el mayor índice de prisionalización en la región. Son más hombres que mujeres, mayoritariamente pobres y jóvenes, lo que denota la tanto la desigualdad social y la división sexual de trabajo como categorías de análisis de la delincuencia. De la cárcel la persona sale a situación de calle y desde la calle reincide y vuelve a la cárcel: ese es el círculo vicioso al que asistimos.
d) Las personas en situación de calle o sin hogarismo son las que están definidas como otro grupo vulnerado. Si bien esta población está siendo atendida por MIDES, las posibilidades de salir de esta situación están asociadas a acceder a soluciones habitacionales (diferentes al refugio nocturno) y alternativas laborales de mejores condiciones.
e) las mujeres víctimas de violencia de género van a ser consideradas con esta prioridad también.
Estos grupos constituyen la “emergencia”, lo que debió atenderse ayer y sigue vigente. Pero el Plan no se queda ahí, busca diseñar alternativas para otros sectores sociales que tienen dificultades de acceso a la vivienda, con énfasis en los jóvenes. La idea de “primera vivienda” busca dar respuesta a hogares de ingresos medios que no acceden al crédito hipotecario por dificultades que no se remiten sólo al nivel de ingresos sino a factores como la capacidad de ahorro o la inestabilidad laboral de los integrantes para asumir un compromiso a largo plazo. Y en el mismo sentido integra las propuestas de colectivos de adultos mayores que aspiran a construir formas nuevas de habitación y convivencia que resuelvan en forma colectiva las necesidades de la vida doméstica y los cuidados, propuestas autogestionarias bien diferentes a los conjuntos habitacionales construidos por el MVOT y el Banco de Previsión Social.
En el PQVH 2025- 2029 se continúan programas y proyectos enmarcados en concepciones que vienen del siglo pasado y cuyas reformulaciones o énfasis es importante resaltar : el cooperativismo de vivienda en todas sus modalidades y regímenes ; la licitaciones para construcción de conjuntos habitacionales con destino a alquiler, alquiler con opción a compra o compra pata familias con ingresos bajos o medios; préstamos para compra de viviendas en el mercado; autoconstrucción en terrenos públicos y privados ; garantía de alquiler y subsidio de alquiler, diferentes herramientas para mejorar el stock de viviendas existentes en especial en zonas consolidadas de la ciudad que pierden población; los proyectos de mejoramiento de asentamientos en su infraestructura y las relocalizaciones de asentamientos , el trabajo de MEVIR en las áreas rurales y pequeñas localidades que sigue construyendo nuevas viviendas y refaccionando el stock existente, el trabajo desde el MVOT y en coordinación con las Intendencias para generar una potente cartera de terrenos e inmuebles para destinarlos a nuevos proyectos. Todo este acumulado de formulación y ejecución con saberes sociales, arquitectónicos, jurídicos siempre desafiados por una realidad cambiante a avanzar y en tensión con las orientaciones del elenco político de la administración en curso.
El Plan Quinquenal presenta innovaciones, detallamos alguna de ellas
a) La implementación del alquiler social, con precios más accesibles que los del mercado y familias que puedan tener permanencia en la vivienda por tiempos adecuados a sus necesidades de corta, mediana o larga estadía. El proyecto de construir un stock público para arrendamiento vuelve como idea de presente y futuro para devolver el sentido de uso de la vivienda y la equidad socioterritorial en las posibilidades de habitar. El programa Más Barrios es una estrategia para mitigar y prevenir la violencia en los barrios, que define ámbitos territoriales y articulando la acción estatal en todas sus dimensiones, nacional, departamental y local.
EL PQHV tiene lineamientos estratégicos y objetivos que van más allá de los cuatro años previstos, este asunto es clave dados los problemas de carácter estructural donde la vivienda es la punta del iceberg de procesos de exclusión de larga data, como ya he repetido la pobreza y la desigualdad no son una emergencia que apareció por un incendio, una inundación o el cambio climático, sino que están ahí hace tiempo y la sociedad uruguaya no ha lidiado adecuadamente con ellas. El plan se piensa en esa clave, aportar para reducir brechas estructurales.
Se definirá un sistema de evaluación y monitoreo de las políticas del MVOT que será el punto de partida para reformular programas en base a la evidencia. Algo que estaba cerca pero faltaba redondearse y articularse em todos los organismo de la órbita del MVOT.
Finalmente, todos tendríamos que saber que el impacto de la política de vivienda y hábitat no se mide por la cantidad de viviendas nuevas construidas o “llaves entregadas” como repetía un senador de cuyo nombre no quiero acordarme. El impacto está en cuánta ciudad integrada se va generando sobre todo reacondicionando el stock de vivienda existentes y proponiendo viviendas asequibles para la población con ingresos bajos y medios o para quienes viven de las transferencias monetarias. El resultado fundamental es evitar la tendencia del mercado de promover la segregación en la periferia de los sectores más pobres y excluidos donde las tierras son más baratas. No es “más por menos” la consigna, sino que es más y mejor vivienda desde la noción de digna en el standard contemporáneo y adecuada socio, económica y culturalmente para cada colectivo de familias. La política de MEVIR ha de adecuarse a las pequeñas localidades para democratizar los espacios donde se dan aún formas de exclusión simbólica similares al vasallaje.
Es nuestra opinión que el Plan Quinquenal de Vivienda y Hábitat está bien construido, define con claridad el rumbo. Los recursos son escasos y no cumplen con las promesas de campaña electoral, porque nos han explicado largamente las autoridades que no fue posible sobre todo por el déficit no reconocido que nos dejó el anterior gobierno de la coalición.
Se evaluará año a año junto con las organizaciones sociales y las instituciones públicas vinculadas a la temática, habrá rendiciones de cuenta, se revisarán las metas y se mejorarán los programas para entrar en una ritmo más dinámico y cercano de las aspiraciones de las gentes. Es posible. Lo esperamos.
